Los servicios públicos, por Jacques Fournier

En Francia se denomina servicios públicos al conjunto de las actividades de interés general que, de una manera u otra, asume la colectividad. De este modo, la justicia, la policía, la educación, la prevención sanitaria, así como el transporte por ferrocarril o el suministro de electricidad son servicios públicos.

Un concepto fundamental para entender la sociedad francesa

Con esta definición, el concepto de servicio público abarca el campo de la "public administration" y el de las "public utilities" británicas. Pero la expresión utilizada en Francia no es neutra. No sólo tiene un alcance jurídico preciso, sino que también implica un contenido ideológico y desempeña una función importante en la vida política, económica y social del país.

La aparición de este concepto está ligada a la transformación técnica y económica que tuvo lugar en el siglo XIX. La llamada "revolución industrial" y la extensión de los modos de producción capitalistas trastornaron las estructuras sociales preexistentes. Como consecuencia de ello, surgieron toda una serie de problemas nuevos en los campos del trabajo, de las condiciones materiales de la existencia, del modo de vida, etc. Estos problemas, a su vez, han desembocado en una serie de luchas que han hecho necesaria la intervención del Estado.

En un principio, éste se limitaba a cumplir funciones propias de la soberanía: justicia, policía, defensa nacional, recaudación de impuestos, etc. Es el llamado Estado Gendarme. Posteriormente, sus funciones van ampliándose de forma progresiva. El Estado pasa a ocuparse de la educación, las obras públicas, la sanidad, el trabajo, el urbanismo, etc. Esta evolución se ha intentado caracterizar mediante el término de Estado Providencia.

En este contexto, la noción de servicio público va a substituir a la de poder público como fundamento del derecho administrativo francés. Aparece en una sentencia del tribunal de conflictos de 1873: la sentencia Blanco, bien conocida por los estudiantes. Desde entonces no dejará de desarrollarse. En resumen, el régimen jurídico particular que se aplica a la administración ya no tendrá su justificación primera en la autoridad inherente al poder, sino en el servicio prestado a los ciudadanos. Es un cambio considerable de perspectiva, que no se produjo de una vez, pero cuyas consecuencias demostraron ser muy importantes. En derecho, la noción de servicio público se convierte de esta forma en el principal criterio de aplicación del derecho público y de competencia de la jurisdicción administrativa. El servicio público es, al mismo tiempo, el factor que explica las reglas de fondo reconocidas por este derecho y el equilibrio que las mismas establecen entre las prerrogativas reconocidas a la administración y las sujeciones que le son impuestas. Prerrogativas, porque el servicio prestado es un servicio público, proporcionado por la colectividad, y para cuyo desempeño ésta debe contar con los medios necesarios, superando las oposiciones. Sujeciones, porque se trata efectivamente de un servicio y los ciudadanos a los que va dirigido tienen derecho a que se les garantice su calidad y el acceso al mismo en condiciones de igualdad.

Sin embargo, el alcance de la noción de servicio público va mucho más allá de los aspectos jurídicos. El servicio público es, para los franceses, uno de los elementos del modelo particular de desarrollo con el que se identifican. Francia, al igual que otros países europeos, eligió tras la segunda guerra mundial una vía intermedia entre la economía administrada de tipo soviético y el liberalismo de tipo americano. Esta elección implicaba conceder un importante papel al Estado y reconocer los valores colectivos.

Se refleja, sobre todo, en la instauración de un régimen avanzado de
protección social, el recurso a la planificación y la nacionalización de las grandes empresas. La valorización del concepto de servicio público se inscribe en la misma perspectiva. Más afianzada en Francia que en otros países europeos, caracteriza la forma francesa de avanzar en este camino.

El servicio público así entendido se convirtió, al mismo tiempo, en el fundamento de una coalición de fuerzas sociales. Entre ellas se encuentra la fracción de la élite que conforma las grandes instituciones del Estado y que ocupa los puestos de responsabilidad en el sector público, la masa fuertemente sindicalizada de los funcionarios de las administraciones y los empleados de las empresas públicas, y una buena parte de los ciudadanos usuarios o consumidores de servicios públicos quienes, en general, y pese a algunos motivos legítimos de descontento, permanecen fieles a esta forma de satisfacción de sus necesidades. Esta fidelidad trasciende los desacuerdos políticos. Aunque los defensores del servicio público sean, probablemente, más numerosos en la izquierda que en la derecha, en los últimos diez años se ha podido comprobar que todos los gobiernos, de derecha o de izquierda, expresaban opiniones del todo comparables a este respecto, en particular en los debates europeos.

Una definición flexible y amplia

La noción de servicio público engloba todas las actividades de interés general ejercidas bajo la égida de los poderes públicos y se rigen, por ello, por un régimen jurídico particular. Esta amplísima definición permite modos diferentes de organización.

El servicio público es una actividad, no una organización. En el lenguaje corriente, este aspecto de la definición es frecuentemente ignorado. Se dice erróneamente que la SNCF (la compañía francesa de ferrocarriles) es un servicio público, cuando la noción de servicio público no se aplica a la empresa misma sino a la actividad de transporte ferroviario que constituye su cometido.

Esta actividad es de interés general. Sin embargo, no todas las actividades de interés general son servicios públicos. Para que tengan este carácter, es necesario que además estén situadas, de una forma u otra, bajo la égida de los poderes públicos. Se trata de una elección política cuya expresión varía en función de las necesidades del momento. La función de alimentación, por ejemplo, es evidentemente de interés general. Sin embargo, salvo en los periodos de crisis, se deja a cargo de la iniciativa privada y no se erige en un servicio público. "Situada bajo la égida de" no significa necesariamente "ejercida por". En otras palabras, el servicio público puede, llegado el caso, encomendarse a un operador privado. Se habla entonces de "delegación" del servicio público. Pero, en todos los casos, será necesaria una decisión pública, tanto para la creación del servicio como para la determinación de las condiciones de su organización y funcionamiento. La decisión adoptada de esta manera emana de los poderes públicos, con mucha frecuencia del Estado. Pero también puede tratarse de poderes políticos locales en el marco de las leyes que regulan la descentralización territorial. Así, existen en Francia numerosos servicios públicos regionales, departamentales y, sobre todo, municipales.

Finalmente, el servicio público así creado, estará sometido a un régimen jurídico específico, diferenciado del régimen de derecho común de las actividades mercantiles. Este régimen conlleva elementos comunes sobre los cuales volveremos más adelante. También podrá variar en función de la naturaleza del servicio en cuestión.

Un conjunto diversificado de funciones esenciales

Los servicios públicos así entendidos ocupan un lugar importante en la vida de los franceses. De su buen funcionamiento depende el mantenimiento de su seguridad, la garantía de al menos una parte de sus medios de existencia, el acceso de sus hijos a la educación, la prestación de cuidados sanitarios y la utilización de las infraestructuras necesarias para sus desplazamientos y para vivir en las aglomeraciones. Más del 20 % de la población activa del país trabaja en los servicios públicos. El total de los gastos públicos, que pueden considerarse dedicados esencialmente a estos servicios, representa alrededor del 50% del PIB.

El régimen jurídico aplicable a estos servicios varía en función de la naturaleza ("administrativa" o "industrial y comercial"), de la actividad y del estatuto (público o privado) del operador al que se encomiendan. Al combinar esta perspectiva jurídica con los datos de la economía y de la sociología política y administrativa, puede decirse que existen en Francia tres grandes categorías de servicios públicos. Los servicios de regalía o de soberanía corresponden a las funciones tradicionales del Estado: administración general, justicia, policía, defensa nacional y finanzas públicas. Por lo general, las administraciones del Estado desempeñan estos servicios. Las personas encargadas de proporcionarlos son funcionarios públicos. Estos servicios pueden estar "desconcentrados", es decir, prestados por las entidades administrativas repartidas en el conjunto del territorio, aunque siguen dependiendo directamente de la autoridad del Estado y de sus representantes locales. Es menos frecuente que estén que estén descentralizados, es decir, que se presten en nombre de entidades públicas distintas de las estatales. Los servicios públicos de esta categoría se rigen en gran parte por el derecho administrativo. Actúan, la mayoría de las veces, mediante actos unilaterales, es decir, mediante decisiones que se imponen a los administrados. Se financian por medio de los impuestos. Los servicios sociales y culturales se han desarrollado fuertemente desde mediados del siglo XIX. Incluyen, sobre todo, los ámbitos de la educación, la sanidad, la protección y ayuda social y la acción cultural. Se trata de sectores de actividad importantes: por ejemplo, hay más de un millón de profesores, mientras que en la función pública hospitalaria trabajan más de 850.000 personas.

En estos campos, el Estado se encarga de la organización del conjunto del sistema y de la coordinación de su funcionamiento. Sin embargo, las entidades locales tienen igualmente un papel importante, en particular, en materia social y cultural. Jurídicamente, estos servicios tienen, al igual que ocurre con los de la primera categoría, el carácter de servicios "administrativos". Funcionan independientemente del mercado, sus prestaciones son, esencialmente, gratuitas y se rigen, en gran medida, por las normas del derecho público.

Sin embargo, su organización está mucho más diversificada y asocian, en gran medida, para proporcionar sus servicios a la población, establecimientos de naturaleza diversa, no sólo públicos, como los hospitales o los colegios, sino también privados, como los centros de enseñanza privada concertada o las numerosas asociaciones que, en materia de acción sanitaria o social, reciben fondos públicos para llevar a cabo tareas de interés general. Los servicios de carácter económico, conocidos jurídicamente con el nombre de "servicios públicos industriales y comerciales" (SPIC), constituyen la tercera categoría. A diferencia de los anteriores, se prestan en el mercado, lo que quiere decir que son de pago y suelen cubrir sus costes de funcionamiento. Se rigen por un régimen jurídico mixto que reúne normas de derecho público y de derecho privado.

Estos servicios han ido tomando forma a lo largo del siglo XX, a medida que el Estado iba afirmando más directamente su papel para satisfacer un cierto número de necesidades fundamentales en los ámbitos de la energía, el transporte, la comunicación, etc. Su existencia comenzó en realidad gracias a una célebre resolución del tribunal de conflictos (sentencia Société commerciale de l’ouest africain, llamada del "bac d’Eloka", 1921). Forman parte de la misma el suministro de gas y de electricidad, el transporte ferroviario, correos y las telecomunicaciones. Actualmente, alrededor de un millón de personas trabajan en ellos.

Han coexistido dos modelos de organización de estos servicios: el monopolio encomendado a una empresa pública nacional como Électricité de France (EDF), Gaz de France (GDF), SNCF, la Poste (Correos), France Télécom, etc. ; y la gestión local garantizada por la propia entidad pública o por un operador privado concesionario del servicio público (caso frecuente para el suministro del agua).

Una ética del interés general

Los servicios que acaban de describirse son muy diferentes entre sí, en cuanto a las prestaciones que proporcionan, las técnicas que utilizan, el régimen jurídico aplicable. Sin embargo, se perciben como parte de una misma especie al estar sometidos, todos ellos, a algunos principios comunes de funcionamiento que les imprimen una ética de interés general, diferenciándoles de esta forma de las actividades privadas lucrativas.

El primer principio es el de la continuidad del servicio. El servicio público debe prestarse cueste lo que cueste, contra viento y marea. No puede cerrar sus puertas. Lo hemos vuelto a ver en Francia a finales de 1999, cuando Électricité de France tuvo que restablecer el suministro de energía allí donde había sido cortado por los efectos de una tormenta excepcional.

Pero también es cierto que el ejercicio del derecho a la huelga puede comprometer la continuidad del servicio. En Francia hay un debate recurrente sobre si se puede conciliar la ejecución de estos dos principios y sobre el modo de hacerlo, por ejemplo instaurando la obligación de asegurar unos servicios mínimos.

El segundo principio es de la igualdad. Se conjuga de dos formas: igualdad en el acceso al servicio público para todos los ciudadanos e igualdad de trato por parte del servicio a todos los ciudadanos. Hay un componente social (no desigualdad por el origen social) y un componente territorial (no desigualdad entre las regiones). La segunda es, sin duda, más fácil de satisfacer que la primera, ya que las capas sociales privilegiadas siguen estando, cualesquiera que hayan sido los esfuerzos desempeñados para asegurar una igualdad real, en mejor posición para utilizar en el momento oportuno las posibilidades de acceso y los medios del servicio. Así ocurre, por ejemplo, en el ámbito de la educación.

La igualdad de acceso al servicio es posible gracias a su gratuidad o cuasi gratuidad, si se trata de servicios administrativos y sociales, y gracias a la práctica de precios accesibles y "compensados", si se trata de servicios económicos. La prestación del servicio queda así garantizada para todos y en las regiones más recónditas del territorio; lo cual no resultaría posible, evidentemente, si estuviera sometida a las normas ordinarias del mercado.

La neutralidad del servicio público es la prolongación de la igualdad. Impone a los gestores del servicio la obligación de no discriminar ni tener favoritismos en función de las opiniones políticas, las opciones filosóficas o las convicciones religiosas de los usuarios del servicio o de sus agentes.

En el campo de la enseñanza, esta exigencia de neutralidad se integra en el más amplio concepto de laicidad. ¿Cómo conciliar la neutralidad del colegio y la expresión de la libertad de conciencia de los alumnos? Recientemente, la cuestión del velo islámico en las escuelas proporcionó al Consejo de Estado una nueva ocasión de afinar su jurisprudencia sobre esta cuestión.
Finalmente, un último principio: el de la movilidad o adaptación. Significa que la autoridad pública puede y debe modificar la organización y el funcionamiento del servicio para adaptarse a las nuevas necesidades. Ni el concesionario del servicio, ni sus usuarios tienen derecho a que se mantenga en las mismas condiciones. La puesta en práctica de este principio no está tampoco exenta de problemas. Por una parte, pueden surgir discusiones relativas a la dirección de los cambios que se van a realizar, especialmente cuando se invocan condiciones de rentabilidad que algunos defensores del servicio público rechazan. Por otra parte, la ejecución efectiva de dichos cambios no siempre resulta fácil de imponer frente a algunas reacciones corporativas.

Como puede verse, los principios de funcionamiento del servicio público tienen a veces más el carácter de un objetivo que hay que alcanzar, que el de unas normas efectivamente respetadas. Su existencia no es por ello menos esencial. Dan fe del grado de exigencia de la nación con respecto a las acciones que se llevan a cabo en su nombre.

¿Qué futuro le espera al concepto francés de servicio público?

La mundialización, la construcción europea, las transformaciones sociales, la afirmación de la sociedad civil, obligan hoy en día a replantearse la organización de la acción pública. El papel del Estado está en tela de juicio. Se plantean interrogantes sobre las condiciones de un buen "gobierno". La concepción francesa del servicio público no se puede desvincular de estas preguntas. Estos interrogantes de dividen en dos grandes corrientes.

La primera es la del liberalismo, que hoy en día tiende a prevalecer en la política económica de numerosos países e instituciones internacionales.
Afecta de dos formas a la organización francesa del servicio público:
En primer lugar, la aplicación del Tratado de Roma y sus sucesivas extensiones (el mercado único) ha introducido la competencia en los sectores de los servicios públicos de carácter económico (servicios de interés económico general, en el sentido del artículo 86 del Tratado de Roma). Este movimiento está muy avanzado en la actualidad, particularmente en los sectores de la energía (gas y electricidad) y de las comunicaciones (telecomunicaciones y correos). Se desarrolla más lentamente en el transporte ferroviario. Aunque reticente en un principio, Francia se ha visto obligada a participar en esta evolución acabando con el monopolio de que disponía, por ejemplo, France Télécom o EDF. Al mismo tiempo, se ha esforzado en mantener en estos sectores el reconocimiento del servicio público, por una parte, consiguiendo que se tenga en cuenta en los textos comunitarios, por otra parte, afirmándolo con fuerza en las normas francesas de transposición (leyes de 26 de julio de 1996 sobre las telecomunicaciones, y de 10 de febrero de 2000 sobre la electricidad). Asimismo, se ha negado a privatizar los llamados "operadores históricos" de estos sectores. El futuro dirá si se trata de una lucha en la retaguardia antes del triunfo del "todo en el mercado" en estos sectores o si habrá sido posible encontrar elementos duraderos para un nuevo equilibrio entre la competencia y el servicio público.

El otro aspecto de esta ofensiva liberal es más insidioso. Se deriva de las limitaciones deseadas o impuestas en la gestión de las finanzas públicas: limitación del volumen global de los gastos públicos y de las exacciones obligatorias; reducción de los déficits presupuestarios. Estas orientaciones no vuelven a cuestionar el principio del servicio público, sino que limitan sus medios de acción. La limitación puede ser fecunda si permanece reducida a proporciones razonables y conduce a buscar una mayor eficacia. No así, si conllevara cuestionar el lugar del servicio público en el modelo de desarrollo del país. No hemos llegado a tanto. La segunda corriente de cambio en los servicios públicos se inscribe más en la tradición francesa.

Es la que podríamos denominar corriente de la ciudadanía. Expresa una exigencia de mayor responsabilidad que emana de los agentes llamados a intervenir en estos campos. No se cuestiona la intervención de los poderes públicos, sino que se desea la inflexión de un modelo que se juzga, a veces, demasiado centralista y autoritario. Los conceptos clave de esta orientación son la transparencia, la concertación, la descentralización y la apertura.
Transparencia y concertación: el servicio público debe funcionar de tal modo que los ciudadanos puedan saber lo que pasa y ser consultados sobre la forma en que interviene. La primera de estas exigencias ya ha entrado de lleno en el derecho positivo francés, con las leyes de 1978 sobre el acceso a los documentos administrativos y de 1979 sobre la motivación de las decisiones administrativas. La segunda exigencia conduce a desarrollar los procedimientos de consulta, en particular hacia las asociaciones de consumidores e usuarios, y a extender la utilización del contrato en las relaciones entre los distintos participantes en el servicio público.
Descentralización : Francia tiene una tradición de centralización. Pero no ha podido permanecer apartada de la orientación contemporánea que se expresa en Europa mediante la aplicación del principio de subsidiariedad. Este implica llevar a un nivel superior de competencia únicamente aquellos asuntos que no podrían ser tratados adecuadamente a un nivel más local. Las leyes de descentralización de principios de los años 80 han transferido a las entidades locales (regiones, departamentos y municipios) competencias hasta entonces ejercidas por el Estado. Pronto deberán tener nuevos desarrollos. Al mismo tiempo, el propio Estado tiende a acercarse a sus administrados desarrollando en su seno un proceso de desconcentración: así, desde 1977 se ha sentado el principio de que el prefecto tiene competencia para adoptar en nombre el Estado cualquier decisión individual.

Finalmente, apertura. La organización clásica del servicio público se basa en la división en un cierto número de grandes funciones sociales (educación, justicia, salud pública, etc.) que se confían a operadores especializados. Esta organización no tiene en cuenta que el ser humano es uno ni el hecho de que un cierto número de problemas colectivos se sitúan en la encrucijada de las diferentes funciones. Así ocurre, por ejemplo, cuando se trata de luchar contra la exclusión social o de dirigir lo que se ha dado en llamar una "política de ciudad". La tendencia actual consiste en acercar a los distintos participantes en estos campos para coordinar mejor su acción. La celebración de "contratos locales de seguridad", en los que se asocian los servicios de policía, de justicia y de educación con los representantes del Estado y de los municipios, se enmarca, por ejemplo, en esta perspectiva.
De las anteriores consideraciones se desprende que la teoría del servicio público sigue estando muy viva y que hay muchas razones por las cuales Francia sigue siéndole fiel. No es la única en haber privilegiado este valor, pero tal vez lo haya hecho de una forma más sistemática que los demás.

El concepto francés de servicio público toma su fuerza de su propio pasado, pero sólo asegurará su porvenir si, por una parte, sigue enriqueciéndose con la experiencia de otros países, y por otra parte, si consigue imponerse como un componente real de la construcción europea.

* Jacques Fournier, Consejero de Estado honorario, antiguo presidente de Gaz de France y de la SNCF (la compañía francesa de ferrocarriles).

Las opiniones expresadas en este artículo son responsabilidad exclusiva de su autor.

Última modificación: 27/02/2004

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